Los ecuatorianos serán convocados a una nueva consulta popular, en los próximos meses. Lo inusual en este caso es que, dos de las siete preguntas serían sobre la actividad turística, es decir, el turismo en el ojo de la política pública. En este artículo el profesor e investigador de la carrera de Turismo, Mathias Pécot, quien posee un doctorado en derecho público y ciencias políticas, analiza, específicamente, la interrogante sobre la contratación laboral por horas.
La nueva propuesta de consulta popular plantea lo siguiente: ¿Está usted de acuerdo con permitir la contratación laboral por horas, únicamente para el sector de turismo, siempre que se trate de la primera relación laboral, garantizando los derechos laborales y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores, enmendando la Constitución de conformidad con el anexo de la pregunta?
La interrogante, en su versión actual, combina tres condiciones específicas: la contratación por horas, su restricción para el sector turístico y su aplicación únicamente en la primera relación laboral. Más allá del sí o del no, el tema enciende alarmas porque atraviesa dimensiones de la economía, el derecho laboral y la política pública. En este escrito de opinión no se pretende responder al imperativo social de alinearse a favor o en contra. Se abordará, más bien, la necesidad de comprensión de los alcances del debate, así como de proyectar escenarios y acciones concretas en el camino hacia la consulta.
La pregunta de fondo es: ¿qué debemos discernir, preguntar y problematizar frente a esta segunda consulta y su eventual dictamen popular en relación con el trabajo por horas en el sector turístico? A continuación, se plantean 3 aspectos para el análisis y debate:
1. ¿Es legal? La propuesta de consulta y enmienda constitucional, en este caso, al artículo 327 de la Constitución— debe someterse a un control de constitucionalidad previo. En consultas anteriores, mediante los dictámenes 1-24-RC/24 y 1-24-RC/24A, la Corte Constitucional emitió un dictamen favorable respecto a la propuesta del ejecutivo relacionada con la incorporación del contrato por horas. No obstante, la misma jurisprudencia ha sostenido principios clave como la no regresividad de los derechos laborales, la intangibilidad de los derechos adquiridos y la obligación de garantizar un piso mínimo de protección Por ello, la pregunta no puede reducirse únicamente a un análisis de pragmatismo económico, está en juego el ejercicio mismo de la separación de poderes en un Estado de derecho, la vigencia de la democracia constitucional y, sobre todo, la necesidad de proteger los derechos laborales frente a posibles regresiones o vulneraciones.
2. ¿Es oportuno y eficiente? El debate en torno a la contratación por horas suele ser polarizado y poco informado, por al menos, tres razones: Primero, la discusión está marcada por clivajes políticos e ideológicos. Muchas veces se vota “a favor” o “en contra” de un grupo político más que de la medida en sí, lo que confunde el objeto de la consulta con una disputa partidista. Persiste un déficit de información y contextualización previo a la consulta. Los anexos de la pregunta no son suficientes para subsanar las dudas existentes. La contratación por horas concentra la atención pública, pero opaca otras políticas igualmente relevantes para dinamizar el empleo, como los incentivos al primer empleo juvenil, la promoción del emprendimiento o el fortalecimiento de la formación profesional. Según datos del INEC del 2024, la tasa de empleo adecuado fue de apenas 35,9% a nivel nacional; mientras que el subempleo alcanzó el 21%, el empleo no remunerado 9,5% y el desempleo se situó en 3,7%. Estas cifras sugieren que el principal problema no es la falta de empleo, sino la calidad del mismo.
Segundo, en el caso del turismo, el sector generó 560.574 plazas de empleo entre 2023 y 2024, pero se caracteriza por su marcada estacionalidad y su alta exposición a crisis múltiples (shocks externos, crisis de seguridad o riesgos naturales), lo que obliga a ajustes constantes en la fuerza laboral. Esta realidad impacta de manera diferenciada a jóvenes y mujeres, que constituyen una proporción significativa de la mano de obra turística y enfrentan condiciones más precarias de contratación. Las brechas entre contextos rurales y urbanos complejizan aún más el panorama. Detrás de los números, quedan preguntas sin resolver como trasfondo al tema de flexibilización por horas: ¿Qué tipos de empleo se están generando realmente en el turismo?; ¿En qué actividades se concentran estas plazas?; ¿Cómo se expresan, en historias de vida concretas, las brechas en acceso, oferta, estabilidad e ingresos? Además, falta claridad sobre cómo se implementaría la contratación por horas. No se han detallado las modalidades de aplicación, el alcance de las garantías ni los mecanismos de control para evitar abusos. Existen diversos caminos para introducir esquemas flexibles de trabajo, pero estos deben debatirse, contextualizarse y explicarse públicamente antes de someterse a consulta popular.
Tercero, la relación de causalidad planteada en los anexos resulta cuestionable. Se presenta la contratación por horas como si automáticamente desencadenaría en generación de empleos. Es posible que esta modalidad contribuya a responder a las variaciones estacionales y a los picos turísticos, a disminuir costos fijos o a facilitar la rotación e incorporación de nuevas personas al mercado laboral. Sin embargo, la evidencia comparativa muestra que los resultados de este tipo de medidas de flexibilización —ya sea por horas o por temporadas— dependen de factores más amplios y complejos, como la estructura productiva, los incentivos fiscales, las capacidades de formación y la existencia de una regulación efectiva. En síntesis, tres riesgos amenazan el proceso de consulta: 1. Su politización, 2. La falta de claridad en la implementación, 3. La generación de expectativas poco realistas sobre su impacto en la creación de empleo.
3. ¿Qué debería cambiar? Más que reducir el debate a un simple sí o no, el país necesita una hoja de ruta clara para tomar decisiones informadas. Preguntas básicas deberían guiar este proceso: ¿votamos por alguien o por algo?, ¿se atendieron nuestras dudas e inquietudes como ciudadanía antes de definir un criterio?, ¿hubo un debate amplio y plural con empleadores, empleados y emprendedores del turismo?, ¿se revisaron cifras reales y testimonios concretos sobre primer empleo, subempleo y emprendimiento en el sector turístico?
El debate también debe centrarse en lo que realmente está en juego. Más allá del desempleo o de la modalidad de contratación en abstracto, el problema central es el empleo inadecuado, el subempleo (déficit de horas o ingresos), y la falta de acceso a un primer empleo digno. Los grupos más afectados siguen siendo los jóvenes y las mujeres. Por ejemplo, y de acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo, en 2024 el empleo adecuado fue mayor en los hombres (41,4%) que en las mujeres (28,4%). La mediana del ingreso laboral promedio alcanzó los USD 432 en hombres frente a USD 299,6 en mujeres (INEC, ENEMDU 2024).
El turismo no constituye una excepción. Es un sector altamente diverso: trabajar en hotelería o restauración no es lo mismo que hacerlo en transporte, guianza turística o eventos, lo que obliga a pensar en políticas diferenciadas y no en soluciones uniformes. Una eventual enmienda constitucional, sea aprobada o rechazada, no sustituye, además, la necesidad de una política pública integral de empleo turístico. Esta debería contemplar, por ejemplo y, entre otros aspectos: acuerdos tripartitos sectoriales entre Estado, gremios y representantes del sector; programas piloto de primer empleo en turismo, y constante acompañamiento al emprendimiento, sujetos a evaluación periódica; incentivos fiscales para empleadores; mecanismos de control y auditoría laboral que garanticen que la flexibilización no derive en precarización. Solo de esta manera se podrán sentar bases reales para un cambio estructural y sostenible en el empleo turístico y, por extensión, en el conjunto del mercado laboral nacional.
La consulta popular no debería convertirse en un escenario para reeditar disputas pasadas (bis idem), sino en una oportunidad para discutir con seriedad cómo generar empleo de calidad en el turismo y, a partir de allí, proyectar soluciones hacia otros sectores de la economía. Lo que está en juego no es únicamente una modalidad contractual: es el futuro de una generación que busca acceder a su primer empleo, evitar la fuga de talentos y consolidar la sostenibilidad de una actividad que constituye uno de los motores del desarrollo nacional.
